党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,对全面深化国有资产和国有企业改革进行了总体部署,提出了新思路、新任务、新举措。国资委要以此为基本遵循,进一步解放思想、开拓创新,推动国有资产和国有企业改革取得新突破。
一、坚持深化国有企业改革
30多年的改革开放,使我国国有企业管理体制与经营机制发生了深刻变化,正如党的十八届三中全会作出的科学判断:“国有企业总体上已经同市场经济相融合”。
但随着改革的深化,一些制约国有企业走向市场化、国际化的因素充分显现。主要有三个方面的障碍。一是企业内部因素。相当一部分国有大型企业公司制股份制改革步伐缓慢,国有企业的公司治理还不完善,企业经营机制还不能完全适应市场经济要求,市场化选人用人和激励约束机制还未真正形成。二是历史包袱。国有企业还有大量的历史遗留问题尚未解决,普遍存在着企业办社会问题。三是外部环境。外部配套改革还不到位,对全面深化国有企业改革形成不利影响。
针对上述问题,新年伊始,国资委专门组织力量进行了深入研究,正在抓紧研究、修改进一步深化国有企业改革的意见。其主要内容包括:积极发展混合所有制经济,推动国有企业完善现代企业制度,完善国有资产监管体制,组建或改建国有资本投资运营公司,准确界定不同国有企业功能,优化国有经济布局结构,加强和改进党对国有企业的领导,为国有企业改革发展创造良好外部环境等。
深化国有企业改革,落实措施可以详实具体,但三个基本原则必须始终坚持。
一是坚持基本经济制度。毫不动摇地巩固和发展公有制经济,毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展。加快推进国有企业股权多元化改革,积极发展混合所有制经济,促进国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力。
二是坚持市场化改革方向。尊重市场规律和企业发展规律,推动国有企业健全现代企业制度,完善法人治理结构,形成市场化的经营机制,使其真正成为适应社会主义市场经济的市场主体。
三是坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离。政府部门依法履行公共管理职能,促进各类所有制企业公平竞争、共同发展。国有资产监管机构对国有企业依法履行出资人职责,以管资本为主加强国有资产监管,不干预国有企业的法人财产权和经营自主权。
二、现阶段深化国有企业改革的重点
国有企业改革已经进入了攻坚阶段,面临着新的历史性任务。当前和今后一个时期,深化国有企业改革,重点是抓住两个关键环节。
一个是加快国有企业股权多元化改革,积极发展混合所有制经济。
国资委成立以来,积极推动国有企业在改制中引入民间投资。目前,民间资本投资国有企业取得了积极进展。中央企业及其子企业引入非公资本形成混合所有制企业已占总企业户数的52%。截至2012年底,中央企业及其子企业控股的上市公司共378户,上市公司中非国有股权比例已超过53%。地方国有企业控股的上市公司681户,上市公司非国有股权比例已超过60%。2010年新36条颁布以来至2012年底,民间投资参与各类企业国有产权交易受让宗数合计4473宗,占交易总宗数的81%;受让金额合计1749亿元,占交易总额的66%。
下一步,我们推进国有企业股权多元化改革、发展混合所有制经济的基本思路是:加快推进国有企业特别是母公司层面的公司制、股份制改革,进一步优化国有企业股权结构。主要采取以下四种形式。其一,涉及国家安全的少数国有企业和国有资本投资公司、国有资本运营公司,可以采用国有独资形式。其二,涉及国民经济命脉的重要行业和关键领域的国有企业,可保持国有绝对控股。其三,涉及支柱产业和高新技术产业等行业的重要国有企业,可保持国有相对控股。其四,国有资本不需要控制并可以由社会资本控股的国有企业,可采取国有参股形式或者全部退出。我们将通过多种方式推进具备条件的国有企业改制上市,暂不具备上市条件的国有企业通过引入各类投资者,实现股权多元化。鼓励具有资金、技术、管理优势的战略投资者以及社保基金、保险基金和股权投资基金等机构投资者参与国有企业改制重组。
发展混合所有制经济是深化国有企业改革的“重头戏”。总的考虑如下:大部分国有企业通过股权多元化的改革,逐步发展成为混合所有制企业;国有企业在发展混合所有制经济中将逐步降低国有股权的比例;大力支持各种非公资本特别是民营资本参与国有企业的股权多元化改革;国有企业通过实施股权多元化改革,一方面吸引更多的社会资本与国有资本共同发展,另一方面促进国有企业进一步完善公司治理结构和内部运行机制;在具体实施中,实行一企一策,分类进行研究,分类提出措施,不搞“一刀切”;改革要统筹安排,系统推进,稳妥操作,强化公开透明和规范运作,防止国有资产流失。
在发展混合所有制企业中,如何加强国资和民资的产权保护,如何在改制改革中防止国有资产流失,这是社会普遍关注的问题。为了加强产权保护,防止国有资产流失,我们将采取以下七项措施:一是明晰产权关系,二是搞好产权登记,三是完善公司章程,四是规范公司治理,五是强化资产评估,六是规范产权流转,七是加强资产监管。
另一个关键环节是深化国有企业管理体制改革,健全完善现代企业制度。
一是继续推进规范董事会建设。依法落实董事会职权,严格董事履职责任。建立健全股东会、董事会、监事会和经理层协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。建立国有企业长效激励和约束机制,强化国有企业经营投资责任追究。积极探索现代企业制度下党组织发挥政治核心作用、职工民主管理的有效途径。
二是探索建立职业经理人制度,更好发挥企业家作用。在总结经验的基础上,我们将继续加大国有企业高管人员市场化选聘和管理力度,在国有企业集团层面逐步建立职业经理人制度,并对企业领导人员实行分层分类管理。今年国资委将从直接管理的中央企业中选择几家开展由董事会直接选聘和管理经理层(包括总经理)的试点。
三是深化国有企业内部三项制度改革。抓紧建立健全企业管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度,为企业赢得市场竞争提供制度保障。探索推进国有企业重大信息公开,提高国有企业运营透明度。
四是合理确定并严格规范国有企业管理人员薪酬水平、职务待遇、职务消费和业务消费。建立健全根据企业经营管理的绩效、风险和责任来确定薪酬的制度,不断完善企业薪酬激励约束机制。对市场化聘任的企业管理人员,研究建立市场化薪酬协商机制,以适应建立职业经理人制度的需要。要加快研究制订有关国有企业负责人职务待遇、职务消费和业务消费方面的管理办法。
五是探索混合所有制企业员工持股办法。允许混合所有制经济实行企业员工持股,形成资本所有者和劳动者利益共同体,这是深化国有企业改革的一项重要措施。我们将积极探索混合所有制经济实行企业员工持股的有效途径和办法,努力取得新突破和新成效。
三、着力完善国有资产管理体制
实践证明,在深化国有企业改革的同时,还要致力于国有资产管理体制的完善。党的十八届三中全会明确指出,以管资本为主加强国有资产监管,这对提高国有资产监管能力和水平提出了新的更高要求。
要积极探索“以管资本为主加强国有资产监管”的新模式和新方法。以管资本为主加强国有资产监管,更加突出了出资人代表性质,更加突出了国有资本运作,更加强调从出资人角度加强监管。各级国资委要以产权关系为纽带,依法通过公司章程和公司治理,围绕“管好资本”这四个字,落实好出资人职责,不干预企业具体经营活动,不侵犯企业的法人财产权和经营自主权。按照这一要求,我们将进一步研究国资委的职能定位、监管方式和监管措施,及早启动国资监管法规、规章、制度的修订完善工作,尽快对国资委现在承担的工作事项进行全面梳理,按照法律赋予的职能和管资本的规律办事,充分尊重企业市场主体地位,该管的一定要管住管好,不该管的坚决不管,真正做到监管不缺位、不错位、不越位。
要抓紧研究组建或改组国有资本投资运营公司。国有资本投资公司以产业资本投资为主,着力培育产业竞争力。国有资本运营公司主要开展股权运营,改善国有资本的分布结构和质量效益,实现国有资本保值增值。国有资本投资运营公司与所出资企业更加强调以资本为纽带的投资与被投资关系,更加突出市场化的改革措施和管理手段,更充分体现国有经济的活力和竞争力。组建或改组国有资本投资运营公司,国资委作为出资人代表的职责定位没有变。目前,我们正在抓紧研究制订推进这项改革的具体实施方案,按照整体规划、分类实施、稳妥推进的原则,在符合条件的中央企业开展试点,在试点基础上总结经验,逐步推进。
要准确界定不同国有企业功能,进一步增强国有资产监管的针对性和有效性。对于分类考核,国资委正在进行深入研究,积极探索和完善中央企业分类考核的办法。初步考虑:一是在准确界定不同国有企业功能的基础上,区分企业不同的业务性质,进一步完善分类考核政策。拟对中央企业的业务,按政策性业务与经营性业务进行区分,并据此实施分类考核。二是在确保国有资本保值增值的前提下,针对不同类型企业以及企业不同发展阶段,设定不同的发展目标。三是按照科学发展观要求,远近结合,分步推进、分类实施。
要完善国有资本经营预算制度,提高国有资本收益上缴比例。充分发挥国有资本经营预算在改革发展、结构调整、转型升级中的重要作用,支持国有企业做强做优,促进国有资本更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,加快推进国有经济布局结构的战略性调整,为保障和改善民生提供更多更好的物质基础。同时,加大对公益性企业的投入,在提供公共服务方面作出更大贡献。我们将根据国有企业发展实际,有差别、分步骤地提高国有资本收益收取比例,到2020年国有资本收益上缴公共财政比例达到30%。
要推进国有资本优化配置,使国有资本更好地服务国家发展战略。按照三中全会精神,国资委正在研究中央企业布局结构调整的指导意见,进一步推进国有经济布局结构调整和国有资本优化配置,使国有资本更好地服务国家发展战略,更多地投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。
(作者黄淑和 系国务院国资委副主任、党委副书记)